2月6日，菲律宾参议院领导人表示，该国国会最早将在6月份批准一项禁止原矿出口的法案，旨在禁止原矿出口，以促进下游采矿业的发展，计划在法律签署5年后实施禁令，给矿业公司时间建设加工厂。这明显是在效仿印尼曾经通过立法禁止镍矿原矿出口的做法。近年来，菲律宾多次尝试效仿印尼的成功经验以推动本土工业化，但其政策推行屡屡受挫。尽管菲印两国同为东南亚镍矿大国，但菲律宾在经济结构、政治生态、资源禀赋、国际环境等方面与印尼存在明显差异，复制印尼的成功经验的难度较大。

菲律宾经济严重依赖镍矿出口

导致抗风险能力不足

菲律宾经济对镍矿原矿出口的依赖程度颇高，镍矿出口占其矿业总产值的60%以上。若仓促禁止镍矿原矿出口，粗略估计将导致约10万矿业岗位流失，并引发财政收入锐减。上述法案预留了5年过渡期，但其目前仅规划建设3座小型冶炼厂，远不足以消化现有出口量。由于缺乏下游产能承接，可能直接冲击其国内经济稳定。这反映了菲律宾经济转型的被动性，即其矿业长期停留在初级开采阶段，缺乏资本和技术积累，难以在短期内实现产业链升级。

而印尼在2014年实施镍矿出口禁令前，已通过发展棕榈油、橡胶、旅游业等多元产业构建了经济缓冲带，其矿业出口仅占GDP的5%左右，且镍矿加工产业链已初具规模，例如2014年印尼就已建成11家镍铁冶炼厂。

菲律宾的权力格局

与利益集团形成掣肘

菲律宾的地方分权VS印尼的中央集权

菲律宾法律体系高度分散，地方政府对矿产开发拥有实际控制权。例如，2012年修订的《菲律宾矿业法》允许地方政府以环保为由暂停发放采矿许可证，导致政策反复无常。2020年，棉兰老岛地方政府曾单方面关闭5座镍矿，但因中央与地方权责不清，最终引发司法纠纷。而印尼通过2009年颁布的《矿业法》强化了中央对矿产资源的控制权，明确要求矿企必须投资建设冶炼厂，并通过国有矿业公司（如Antam）整合资源，削弱了私人资本对政策的干扰。

利益集团的实际影响

目前，菲律宾前十大矿业公司控制了全国80%的镍矿产量，这些企业通过政治“献金”和游说深度介入立法过程。2017年，菲律宾环境部以环保为由关闭23座矿山，但矿业协会通过法律诉讼和国会施压，最终迫使半数矿山恢复运营。相比之下，印尼政府通过引入外资（如青山集团、宁德时代）形成利益共同体，将私人资本纳入国家战略框架，有效降低了政策阻力。

菲律宾在基础设施

与资源禀赋上存在硬伤

电力与运输成本的致命短板

菲律宾电力供应很不稳定，工业电价高达折合约0.18美元/千瓦时（印尼为0.1美元/千瓦时），且矿区公路覆盖率不足30%。以塔威塔威矿区为例，尽管镍矿品位较高（Ni1.8%），但因电力短缺和港口设施落后，年出货量仅为80万吨，运输成本占售价的20%以上。而印尼苏拉威西岛的镍工业园依托完善的港口、铁路和电网，将镍铁生产成本控制在1200美元/吨以下。

资源品位的结构性劣势

美国地质调查局的数据显示，菲律宾镍矿储量约为480万金属吨，80%为低品位褐铁矿（Ni<1.6%），冶炼成本高出印尼40%。印尼镍矿储量约为2100万金属吨，且以红土镍矿为主（Ni1.8%~2.0%），可直接用于高压酸浸（HPAL）工艺生产电池级镍。以镍铁为例，生产1吨镍铁需消耗50吨菲律宾褐铁矿，而印尼仅需30吨高品位矿。这种差距使得菲律宾在新能源产业链竞争中处于天然劣势。

菲律宾原矿出口限制政策

将受国际环境与地缘政治制约

全球供需格局的变化

在菲律宾提出拟禁止原矿出口之际，国际市场镍价因供应过剩持续低迷（LME库存突破17万吨）。而中国作为菲律宾镍矿曾经的最大进口国（占其出口量90%），已通过投资印尼产业园减少对菲律宾镍矿的依赖，削弱了其议价能力。相比之下，印尼2014年禁止镍矿原矿出口时，全球镍市场则处于紧平衡状态，拥有更大话语权。

地缘合作模式的差异

有消息称，菲律宾提出拟禁止镍矿在内的原矿出口，试图通过“菲供矿、美融资、日韩技术”的三边合作模式共建镍产业链，但特朗普新一届政府上任后，美国方面是否还愿意向菲律宾提供资金将是一个不确定性较高的问题。日、韩两国在印尼已经有众多合作项目，鉴于菲律宾的实际情况，是否还愿意继续重复投资也是个问题。而且这种合作模式因缺乏市场腹地和技术协同，难以实现产业闭环。而过去数年，印尼凭借与中国“基建换资源”模式，吸引了300亿美元投资建设29座冶炼厂，业已形成“采矿—冶炼—电池材料”的一体化产业链。

菲律宾政策缺乏连贯性与执行力

立法与执行的脱节

菲律宾过往的禁止原矿出口法案缺乏实施细则，不具备可操作性。例如，2020年，菲律宾提出的《国家资源信托基金法案》，虽要求矿企支付3%特许权使用费，却未明确冶炼厂建设标准和资金分配机制，导致政策沦为“纸上蓝图”。而印尼相关政策则具有明确的时间表和配套措施，即2009年立法、2014年部分禁矿、2020年全面禁止，并通过税收优惠吸引外资。时任总统佐科及政府相关部门督导执行。

环保与发展的矛盾

菲律宾环保法规执行松散。2016年，苏里高矿区因非法采矿导致河流污染，但地方政府因税收依赖未予严惩。这种“重开发轻治理”的模式削弱了禁止原矿出口政策的道德正当性，难以获得国际社会理解和支持。而印尼以环保名义推动禁矿令，通过限制露天采矿减少生态破坏，并建立环境修复基金，符合当下全球矿业绿色发展的潮流。

结构性困境下的战略反思

综上所述，菲律宾的禁止原矿出口提议未来大概率将陷入困局，其本质上是“未强先转”的产业升级悖论。其经济结构过度依赖初级资源出口，中央政府权力受制于地方政府分权与利益集团，资源禀赋难以支撑高附加值产业。相比之下，印尼通过“中央集权立法+外资技术引入+基础设施配套”的组合策略，完成了从资源出口国到全球镍产业链核心的跃迁。菲律宾若想突破困境，需放弃对印尼模式的简单模仿，应转向渐进式改革（如分阶段提高出口关税、设立产业引导基金等），并在国际合作中寻找差异化定位（如聚焦中品位镍的精炼加工）。否则，激进的禁止原矿出口政策恐将重蹈2012年矿业法修订的覆辙，进而加剧经济波动与社会矛盾。

（作者单位：中国金属矿业经济研究院）